人懒，这文章基本是wiki和一些简介的集合，顺便举些例子，仅为科普使用，并不代表严肃的法律解释。欢迎了解更多的朋友过来订正，使之更为严谨。 :-) 

这次奥巴马关于移民（其实是合法非法都提到了，不过明显偏重于非法移民）的讲话一出，以及可能会签总统令（ executive order）来专门修正一些相关移民规定引起了北美华人圈的广泛讨论。 不少同学也来问我，不过在聊天中我发现很多朋友对美国行政命令方式缺乏基本了解，以至于有以下基础问题的出现：

1. “总统对法案不是只有否决权（veto power)么？立法不是国会的事情么？那为啥他能做出对非法移民的规定，是不是越权？”

2. “这次是不是大赦？总统能一次大赦几百万人么？“

3. ”总统能绕过国会来单独搞这种事情么？那不是独裁？“

4. ”国会不允许，奥巴马怎么单独立法的？“

。。。等等。 实际上除了2. 问上面问题的同学都没搞清美国法律(law, 一般名字结尾是 Act) 和 行政法规 (CFR, Code of Federal Regulation)的区别。 这里就通过移民这件事扯扯里面的区别。 

最基础的社会学课本也会提美国是三权分立的，国会有立法权，制定法律，简单来说就是确定行政范围。 政府有行政权，即执行法律。 然后法院有司法权，即确定法律的适用性和法律不至于违背宪法。 

但我们都知道，美国很大，很多时候确立的法律只能作为底线参考。 例如通过劳工公平法 (Fair Labor Standard Act 1938, FLSA ) 确定的联邦最低工资在2009年修订为7.25/小时。 这个钱在内布拉斯加农村打工生活绝对没问题，但是跑纽约波士顿可能就会直接饿死。那么政府雇员和其他同学如何在纽约波士顿生存？那就要因地制宜的调整规定。 有些地方是州法调整，有些地方就是联邦政府调整了（如联邦雇员工资），为了统一方式，国会专门制定了行政程序法（  the Administrative Procedure Act，APA ）允许联邦政府制定行政法规。 行政法规是基于国会制定法律上的政府解释和立场。简单例子就是 国会制定了一部交通法，说超速要被抓罚款，严重的要处于刑事处理，但是某城市里不同路段限速从25英里/小时到70英里/小时都有，那么警察是超0.0001英里就抓，还是超10英里才抓？还是随心所欲抓？ 大家在高速没注意偶尔多踩一脚油门了怎么办？一般来说为了方便政府就会制定行政命令，说在路段超速超过10%(2.5英里-7英里）超过1分钟就是抓了，超20%就要刑事了。。。前者交通法就是法律，后者执行细则就是行政命令了。而联邦政府行政命令综合在一起，就是联邦法规法典( Code of Federal Regulation, 简称CFR）到今天为止，CFR一共有50大章，涵盖各个方面（例如23章是高速公路，29章是劳工）

从广义层面看，行政命令不能像法律一样下定义，但是可以作为政府执行方式进行量化。或者可以说，法律是质变，而行政命令是量变。行政命令的最高级别之一，就是总统行政令（ executive order, E.O）

历史来看，第一个总统行政令签发于1789年，到今天有225年的历史，总统令的法律基础来源是美国宪法第二条第一款对“行政命令”的准许，和在第二条第三款中的表述“照顾法律被忠实执行”。 总统行政令通常是由总统发布给行政官员以指导他们的行动的命令，如果官员不能遵从或拒绝遵守的后果是被免职。

直到1950年代，并没有明确规则或指导方针概述总统通过行政命令能或不能做什么。在很多人看来，总统行政令实际上就是绕过国会的小法律。 但是最高法院在在杨斯敦薄板和管道公司诉索耶尔案(Youngstown Sheet & Tube Co. v. Sawyer, 343 US 579 (1952)) 中首次裁定当时总统哈里·S·杜鲁门的把国家所有的炼钢厂置于联邦政府控制下的10340号行政命令(EO 10340,1952)无效。 其主要原因是此行政命令试图制定法律（下定义），而不是阐明或起作用以推进由国会或宪法所设定的法律。 从此总统行政令权限有了明确限定。 而美国历史上第二次高院裁定行政令无效是克林顿发布的企图阻止美国政府与在工资名单上的罢工破坏者的组织立约的19行政令12954号 （EO 12954, 1996）此外，最高院颠覆过小罗斯福的五个行政令，但没有裁决违宪。 

美国历史上总统行政令是有非常大的历史和社会影响的。很多时候甚至改变了时代的走向。 例如哈里·杜鲁门时期中为美军解决种族隔离的总统令（ EO 9981, 1948）， 及德怀特·D·艾森豪威尔时期公立学校的废止种族隔离总统令(EO 10730, 1957).  同时注明的 "平权行动” (affirmative Action) 也是由J,F肯尼迪的总统令（EO10925,1961)开始的，后来被一系列的EO 所继承 （如 Johnson 的 EO 11246，1965）。

当然，总统行政令也不是没有极端例子，如 小罗斯福的9066号行政命令(EO 9066,1942)，在这个命令中富兰克林·D·罗斯福委派军事机构搬迁在军事区域里的任何或所有人（特别对准日裔美国人），随后为西海岸所有日裔美国人在二战期间被送至集中营的措施铺平了道路。

而小布什的总统令13233号（内容：限制公众读取现任和历史上所有总统的文件）也被美国档案保管员协会和其它团体批评。 此总统令后来被奥巴马用另一个总统令13489（2009）所取消。。。

说到这里大家对总统行政令的范围大概有了初步的了解。 我们再来看看奥巴马这次关于移民的相关意向是否符合总统令适用范围：

1. 奥巴马是要给500万非法移民合法身份么？

A: 显然不是，奥巴马是没有这个权力的，除非其试着美国历史上第一次大赦500万人。操作上也不太可能。 要知道，大赦是赦免的一种，它是指国家元首或者国家最高权力机关，对某一范围内的罪犯一律予以赦免的制度。大赦的效力很大，它不仅免除刑罚的执行，而且使犯罪也归于消灭。经过大赦之人，其刑事责任完全归于消灭。尚未追诉的，不再追诉；已经追诉的，撤销追诉；已受罪、刑宣告的，宣告归于无效。而这次不过是对特定群体的缓期执行，并没有改变其违法本质。 

2. 奥巴马如何影响移民的相关规定？ 

A: 移民事务显然是在国会制定移民法框架下由一系列部门，如国土安全部，移民局，劳工部，进行运作。 而作为行政系统的最高命令者，奥巴马作为总统有指导这些部门运作的权限，从而进行不推翻规定下的运作。 事实上，行政令一直是政府和国会讨价还价的工具所在。 毕竟任何一部法律的执行是靠政府的。 如果政府停止对某部法律的运作，实际上这部法律处于名存实亡状态。 典型例子是婚姻保护法（Defense marriage Act，规定婚姻必须一男一女的) 奥巴马以行政令方式通知司法部对此法律起诉不做应诉，这样保守派每次遇到同性恋婚姻案件就只能凑钱自己去法庭应诉，万一那次没去，官司就自动输了。。。 而政府可以在不改变质的前提下进行量变，例如奥巴马同样用行政令使得美国政府及其签约上对劳工工资最低工资支付10.10美元的最低工资（国会制定的是7.25) 从而达到影响社会改变的目的。 

这次奥巴马是在用行政命令方式指导移民局工作重点。 例如对有美国公民子女的非法移民，暂缓处理（不是不予处理）； 对符合条件的年轻人降低遣返优先级别等。 换句话说，就是那些事情少做（不是不做）

3. 为啥共和党国会会着急？

A:当然急了，因为他们可以规定那些事情做，那些事情不做，却不能规定那些事情多做或者少做。继续拿交通为例（现实生活中是地方法，联邦不会做的，就是理解容易）国会立法，闯红灯违法，但如果警长说我们有大案子，所有警察在咖啡厅集合待命，那国会不能说你们现在都得去抓闯红灯的。  因此奥巴马这么做完全在行政权限允许之内。而共和党国会就很难看了。 

4. 奥巴马能改 OPT 长度 和 H1b 数量么？B1/B2呢？

A: 前者可以，后者不行，如果看OPT就知道，它是移民局（以前是独立机构，后来隶属于国土安全部）所行政允许的尝试期。 那作为这俩的头，奥巴马自然可以改，如果愿意，改99年都行。 但是这并不改变OPT性质。 而H1b 则是国会立法的范围，每年H1b 允许数量都是国会制定的， 你骂移民局或者劳工部都没用，请向国会山烧香。 此外移民签证quota什么的也是国会定的，政府只是执行部门。 

B1/B2 和上面都不一样。 这些都属于非移民的外事签证，即非长期居留签。 一般是靠国家间对等原则进行，由国务院负责。 具体美国对应每一个国家都不同。 总统一般很少干涉这个（也没必要）原来美国对中国B1/B2短是因为中国的短，所以调整是双向的。 

5. 噢，美国总统权力这么大啊。 

A： 嗯。。。从国际历史来看，学美国的国家基本总统都有独裁者倾向，毕竟最高军队司令是总统，理论上说去炮轰国会军队也会去的。。。美国没成是因为合众国本质。 而且虽然总统在行政方面有很大权力，但是并不稳固和持续。 行政令这东西很多时候就是一朝天子一朝臣， 你看布什的行政令就被奥巴马的行政令取代了。 他不爽也没法，谁让他是前总统呢。。。而且这玩意仅限联邦政府执行范围，下个总统完全可以不鸟这个行政令，或者写个新的行政令。它订的容易，改的也容易，比起国会的龟速订法修法来说（例如Dream Act, 2001年提的，到14年还没过。。。）行政令更多是政府面对不断变化世界的权宜之计罢了。 噢，STEM 17个月延长也是行政令，被收于 8 CFR 214.2(f)(10)(ii)(A)(3)里。。。一般要了解是不是行政令，看看原件是在CFR里 还是在某个 法案里 （结尾是 Act的）就知道了。

说到这里大家也大概了解了总统令和这次移民的相关范围了。对一些流言的真实性判断也有了自己的看法。 还是前面说的， 行政令可以量变，但是最终解决问题还要靠质变得立法。 OPT 99年，也只是OPT，不是永久居民。 给这些人三年的临时庇护也是临时的，并不改变他们是非法移民的本质。 国会不通过法案解决问题，就不能说此问题解决了。 否则朝令夕改是可能的。  

因此对于任何深度解读，我都送一句话，请看那句“具体生效时间待定”。。。 

高兴别太早了，该搬砖的还是继续努力吧，骚年！